城市管理執法領域將呈現四大嶄新氣象
行業動態
01-22
2016
《中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（以下簡稱《意見》）近日印發，這是新中國成立以來中央層面首次對城市管理執法工作作出全面部署。《意見》的實施，將全面推動城市執法體制改革提速，并在以下四個方面呈現出闊步向前、提升跨越的嶄新氣象。
集中出臺城市管理執法法律法規
當前，我們實行的是相對集中行政處罰權制度，就是將若干行政機關的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統一行使。相對集中行政處罰權違背了職權法定原則。
因此，《意見》中提出要“推進綜合執法”。綜合執法是城市管理領域的一場大變革。這種綜合不是行政處罰權的相對集中，而是執法權的綜合。一是執法主體的綜合。就是整合住房城鄉建設系統內市容環衛、園林綠化、市政公用等多個專業執法主體，綜合組建一支執法隊伍。二是執法內容的綜合。就是在現有國家法律法規沒有改變的情況下，將有關執法的內容交由一支綜合執法主體行使。三是執法權力的綜合。就是在一個行業系統內將若干個執法機構行使的執法權力以及其它行業機構行使的部分執法權力，集中交給一個綜合執法機關行使。這種重大變革必將以立法為標志。
當前，全國各地城市管理體制混亂的根源就是缺少城市管理執法的法律依據。近年來，各地要求頒布《城市管理法》的呼聲日益高漲。
《意見》明確，住房和城鄉建設主管部門負責對全國城市管理工作的指導，研究擬定有關政策，制定基本規范，做好頂層設計，積極推進地方各級政府城市管理事權法律化、規范化。《意見》要求有立法權的城市要根據《立法法》的規定，加快制定城市管理執法方面的地方性法規、規章。
隨著《意見》的實施，國家、省（市、區）及城市政府將會如雨后春筍般地出臺城市管理法律法規。屆時，城市管理綜合執法的主體問題、綜合執法內容和范圍問題、城市管理體制與機制等問題都會得到妥善解決。
建立規范統一的城市管理執法部門
目前，我國城市管理在國家和省級層面沒有行政主管部門，城市管理的體制和城市管理執法體制均由各地城市人民政府自行確定。縱觀全國，是“每市一把號，各吹各的調”，有的是城管局加掛城管執法局牌子，有的是分別設立城管局和城管行政執法局，有的是將城管局設置為住房城鄉建設局所屬的二級局，還有的是將城市中的若干局合并為一個城管局，實行大部門制。管理體制不規范、不統一，影響到了城市管理執法和服務水平的提升。
《意見》對理順城市管理執法體制作出了頂層設計，明確了各級城市管理執法機構的職責及設置要求。
在國家部委層面。住房城鄉建設部作為全國城市管理主管部門，負責對全國城市管理工作的指導，履行對省、自治區、直轄市城市管理工作的指導監督協調職責。
在省級廳局層面。省（自治區、直轄市）住房城鄉建設部門將新設立城市管理主管部門，負責對轄區內城市管理工作的業務指導、組織協調、監督檢查和考核評價工作。省級各相關部門的執法隊伍將被整合歸并。
設區以上較大城市，將實行兩級城市管理執法主體體制，即市級和所屬區（縣）級兩級城市管理行政執法主體制度。市級城市管理行政執法主體主要以業務指導為主；區（縣）級城市管理執法主體是一線執法的主體；中等規模及以下城市將實行一級城市管理行政執法主體體制。
設區的市或市轄區可以向街道派駐執法機構，開展綜合執法工作，逐步實現城市管理執法工作全覆蓋，并向鄉鎮延伸，推進城鄉一體化發展。
市縣城市將撤并園林、市容環衛、市政公用等部門的執法功能，實行城市管理領域大部門制，并逐步走向統一設置市城鄉規劃局、住房城鄉建設局、城市綜合執法局三個城市管理部門格局，實現全國城市管理執法體制的規范統一。
整編城市管理執法隊伍
目前，城市管理執法隊伍編制比較混亂。一些省會城市和副省級城市城市管理執法人員為公務員編制，但絕大多數設區的市城市管理執法人員為參照公務員管理的事業編制，而大量縣（縣級市）、區級城市管理局執法人員為事業編制。各地由于城市人口快速發展膨脹，使得原有的在編城市管理執法人員不能完成城市管理的管理和執法任務，各地配備較多的城市管理協管員。由于這些協管員、臨時工素質差，缺少專業的城市管理專業知識和法律知識，在城市管理執法過程中，經常出現不文明執法和野蠻管理的問題。
《意見》對執法人員的配備、編制身份和上崗培訓等提出了明確要求。
針對執法人員數量不足的問題，參照2008年住房城鄉建設部《城鎮市容環境衛生勞動定額》按照城市人口的萬分之三至萬分之五配備市容監察人員的標準，城市管理執法人員數額將會增加到一個合理比例數值。
城市管理執法部門將納入政府工作部門序列，城市管理執法人員將明確為公務員編制，到2017年年底將實現執法制式服裝和標志標識統一，保證了城市管理執法的權威性，消除社會對城市管理執法合法性的質疑。
按照《公務員法》有關規定錄用執法人員，通過大量接收安置軍轉干部、鼓勵高等學校設置城市管理專業以及依托黨校、行政學院、高等學校等開展崗位培訓，嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，城市管理執法人員的綜合素質將得到保證。
城市政府將城市管理經費列入同級財政預算，城市管理執法車輛、城市管理執法裝備以及城市管理執法人員津貼補貼等將得到保障。
隨著《意見》的實施，城市管理執法隊伍將被打造成為一支執法有力、紀律嚴明的維護社會秩序的“正規軍”。
全面建立城市管理執法權力監督保障機制
《中國法治政府發展報告2015》指出，當前“城管職權無序擴張、暴力執法等問題仍未改觀”，突出表現在城市管理執法程序不規范、執法裁量權膨脹以及執法編制少、執法效能弱化、暴力執法仍然突出等方面。
為加強對行政執法行為的監督，杜絕“利益執法”，《意見》要求各地政府要“制定權責清單”。2016年年底，市、縣兩級城市管理部門要基本完成權力清單和責任清單的制定公布工作。要落實執法辦案評議考核制度、執法公示制度、行政處罰適用規則和裁量基準制度、執法全過程記錄制度，推進城市管理執法信息公開。通過落實制度，制止并杜絕選擇性執法和粗暴執法行為。
《意見》提出“加強司法銜接”。公安機關要依法打擊妨礙城市管理執法和暴力抗法行為，對涉嫌犯罪的，應當依照法定程序處理。檢察機關、審判機關要及時受理、審理涉及城市管理執法的案件。司法的有效銜接將大幅度提升城管執法的效力。
《意見》要求，各省、自治區政府應當建立城市管理工作協調機制，市、縣政府應當建立主要負責同志牽頭的城市管理協調機制，并將城市管理執法工作納入經濟社會發展綜合評價體系和領導干部政績考核體系。
這些制度和措施的實施，城市管理執法的監督保障網絡將全面形成，城市管理行政執法權力也將被關進制度的“籠子”。
