城市規劃體系——我們要學的和要改的
行業動態
09-23
2015
城市規劃體系是一種社會的建制，其與城市治理、行政體系、社會運行等密切相關。城市規劃體系的形成源自社會管理體制的需求，因此，城市規劃體系的作用是由整個社會治理系統來界定的，而不僅僅取決于規劃系統自身的意志。確切地說，特定社會管理體制背景下的法律是城市規劃體系作用界定的核心部分，它確定了城市規劃能做什么和不能做什么。
大多數發達國家的城市規劃體系基本上是內生于其特定的社會管理制度的，而作為后發國家，包括中國的城市規劃體系主要是引入型的，甚至可以說是引進了發達國家城市規劃體系中最有效用的部分。中國城市規劃體系發展的關鍵，即在于對這些城市規劃內容以及與本國的社會經濟管理體系的有效整合。
發達國家城市規劃體系特點與經驗借鑒就世界各國的規劃體系而言，大致有三種特色鮮明的類型，即以德、法為代表的歐陸國家的規劃體系、英國規劃體系和美國規劃體系。
1、歐陸城市規劃體系
一是該體系傳統以建筑與工程為核心，即通常所說的以建筑學和工程學為背景的城市規劃。應該說，我國的城市規劃在很大程度上是在這個基礎上發展過來的。
二是該體系建立在相對強大的政府統攝基礎上。相對于英美國家，歐洲國家的政府具有更強的行政管理權力，并且可以通過行政權力的使用而推動城市建設的開展。但在整個社會中，各個專業系統又有較獨立的專業權力，在專業內容上能形成獨立的影響力。
三是該體系是建立在成文法的法律體系框架內的，因此權力的界限、規則等等都是前定的，對用地管理、各類建設管理的主要內容都清晰規則，實施效力強。許多有關建設規劃的討論，大都集中在在此基礎上如何做得更好。
四是極大地關注街坊層面的實施規劃。這些國家的規劃內容和工作，大多集中在街坊層面上，針對具體的建設內容來討論、規范街區之間的協同。總體規劃相對比較綱要性，強調引導的作用，對市場性的開發行為的約束力不大。
2、英國城市規劃體系
一是規劃定位于公共政策，城市規劃必須與行政運行高度一致。英國的規劃體系與政府管理體制有密切關系，其每一次的調整都與政府體制改革相關。
二是該體系賦權政府管理開發權，并給予了極大的自由裁量權。在建設項目規劃許可中，法定規劃只是眾多審批依據中的一項。技術官僚（公務員）可以根據該場址的規劃歷史、中央和地方政府的政策以及相關技術導引，對項目作出綜合判斷。與此同時有一系列的措施來制衡這種權力的運作。
三是該體系分整體戰略規劃以及地方實施性規劃。該體系近些年的改革重點強化了戰略性層面的整體引導和實施性層面實際可操作。
四是政府部門有較強的利益調配權力和具體手段來保證規劃調配社會利益作用的發揮。如“發展規劃”體系確立初期的“改良稅”（由于規劃的改進而使土地收益提高，則這部分溢出的價值全部或部分由政府收取）以及此后的“規劃獲益”（Planning Gain，將開發所獲得的部分收益轉移給受開發影響的人群，如對原居民的補償、提供再就業或職業培訓、為地方居民提供保障住房等）等。
3、美國城市規劃體系
一是規劃與區劃分離，城市總體規劃（Comprehensive Plan）和區劃（Zoning）在制度、作用范圍、內在邏輯等方面都完全不同，實屬兩個系統。總體規劃主要對政府公共事務有約束力，包括聯邦政府的資助、地方政府的年度財政預算等都必須符合總體規劃；區劃是地方法規，其對市場性開發具有直接的約束力，其控制范圍不包括公共部門的用地。
二是區劃主要覆蓋建成區；新建地區的規劃通常是通過土地細分。新區建成后一定年限，建成的實際狀況在轉化為區劃。
三是總體規劃作為戰略型引導規劃，有助于形成社會共識，而其具體實施則依賴于區劃（Zoning）中的獎勵條款。區劃作為地方法規強調對既有利益的保護，但在實施中，政府可以通過談判性、引導性獎勵機制，來保障政府的公共利益目標實現。
通過以上的簡要分析，可以看到西方各國的規劃體系在基本框架、工作內容、制度結構以及規劃作用發揮等方面都存在著較大的差異，這是與它們各自的法律、行政體系相適應的。如果要說具有一致性的內容，我覺得最主要的是：一是在規劃層次上都有區分了發展引導性的規劃和開發控制性的規劃，盡管兩者的構成和內容不盡相同；二是具體的規劃類型和內容都取決規劃的作用，以解決問題為導向，與政府管理的要求相結合，對具體的形式都沒有詳盡的規定。
中國城市規劃體系的問題與改進方向
一、規劃體系建構與社會系統普遍缺乏銜接。引進的理論與方法多，而整合工作少，尤其與社會治理結構的關聯度更少。應重視城市規劃作為社會管理的屬性，體系的建構不能從規劃部門內部出發，不能只顧著規劃自我的完整，應明確界定城市規劃管理與其他城市管理職能之間的差異，重視規劃間的協同而非簡單合并，明確保證城市規劃實施相關的職能與權力。
二、規劃往往出現無邊界的包羅萬象，缺乏主體性內容。過于追求嚴絲密封自上而下的規劃體系，反而混淆內部過程和社會執行的主次關系。現在很多的規劃層次，是作為規劃內部過程管理需要的，不應作為外部社會運行的部分進行法定化，要減少層級設置，避免疊層架構。
三、從創新角度而言，不應創設、盲從邏輯上無法自洽的概念。如“存量規劃”、“減量規劃”、“多規合一”等概念。比如“存量規劃”，只是指建設用地不再擴張，規劃不是以是不是增加用地來界定的。所謂的“多規合一”，強調的是各規劃之間的協同，而不是一定要合成所謂的一個規劃。如倫敦的發展戰略規劃，就有經濟、文化等等一共八項規劃，空間戰略規劃也是其中的一項，但這些戰略之間是協同一致的。
四、每個規劃力求綜合，與規劃類型的作用錯置。我們的規劃類型多，但每個規劃都要求綜合，造成引導和控制作用不分。從另一個角度講，總體規劃引導性不足，現在賦予其控制的作用實質是限制了其對未來可能發展的積極應對，也是政府缺乏動態控制能力的一種表現。控規的發展引導性又太強，尤其是在舊城中，為什么每個地塊的容積率都要做這么大的提升呢？有些再開發是否都要大幅度的提高開發量？控規談不上缺乏彈性的問題，控制就應該是剛性的，而且控規應建立一種堅守的制度，不是跟著開發跑。
五、規劃各層次邊界不清。看似沒有問題的嚴密制度其實問題很多，上位引導和下位控制存在脫節，尤其是缺乏下層次規劃是否符合上層次規劃的衡量手段。城市規劃體系不等同于城市規劃編制成果的體系化，避免將規劃演變成一項繁瑣冗雜的體系工程。
六、行動規劃不是全覆蓋規劃，也不只是分期建設規劃。行動規劃的說法應該就是源自于英國的行動區規劃，是針對問題和建設的地區性規劃研究。對于我國的城市規劃來講，所謂的行動規劃就是要改變過去規劃中存在的終極狀態和共時性的思維方式，在規劃中要有動態的、過程的思維，要認識到土地使用變化和建設過程都會影響之后的建設需求和內容，要有從現在逐漸向未來演進的思考問題的方式。
七、修建性詳規和城市設計具有存在的合理性。應重視該類規劃對跨地塊建設的統籌協調職能。當代的城市設計主要是針對開發控制中存在的強調對地塊的控制和尋求地塊間的公平發展權，使地塊間失去相互的關聯，街道缺乏場所氛圍。還有就是對于重點地區（就類似于黃浦江沿線、人民廣場等特定區域周邊）要進行進行設計審查，就需要一定的規則，這是為設計審查服務的，但未必就需要形成所謂的體系。（作者：中國城市規劃學會學術工作委員會主任委員，同濟大學建筑與城市規劃學院教授、博導）
